建立排污权有偿使用和交易制度的初衷,执行排

多因素导致市场冷热不均

很多人可能没听过“排污权交易”,但它作为生态文明体制建设的重要市场化手段,已在我国试点10年。排污权交易是指在一定区域内,在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下,内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量,从而达到减少排污量、保护环境的目的。 “试水”十年仍频遇寒流 排污权交易叫好不叫座 根据公开资料,我国的排污权交易探索始于上世纪七八十年代。2007年起,国家先后组织湖南、湖北等11省市开展首批试点工作;2014年8月,《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》发布;2015年7月,财政部、发改委、环保部联合印发《排污权出让收入管理暂行办法》。 从首次明确试点至今,我国排污权有偿使用和交易的推行已进入第十个年头。试点地区目前交易情况如何?推广是否顺利?有无真正发挥成效? 建立排污权有偿使用和交易制度的初衷,在于使用市场杠杆调节环境资源的合理使用,倒逼排污单位树立环境意识,主动治污减排。按照要求,试点省市需在2017年基本建立这一制度,并完成试点工作。 近日,尽管“试水”十年之久,各地的交易情况却参差不齐。除重庆、山西等少数地区外,天津、河北等约2/3试点省市的表现并不尽如人意,市场明显冷热不均。一些地区甚至出现了“叫好不叫座”的局面,部分企业不愿买账,推行工作面临困境。 倒逼企业主动治污减排 5月初,重庆市环保局公布了一组统计数据:2015年1月至今,全市共有6946家企业参与排污权交易,累计交易17047次,交易额超过3.9亿元。 作为全国第8个获批的试点城市,重庆于2009年正式启动排污权有偿使用和交易工作,并于次年12月30日完成首笔交易。此后在推行中,不仅曾获环保部的点名认可,交易总量也长期位居11个试点省市前列。 “我们已在工业领域实现区域、行业、规模和指标全覆盖,基本完成排污权由无偿获得向有偿取得的转变。随着环境容量资源‘有限、有价、有偿’理念的深入,一定程度上抑制了高排放企业、产能过剩行业的过度引入。”重庆市环保局负责人表示。 在*排污权试点市山东省青岛市,排污权交易的探索始于下属县级市胶州,并建成环保物联网总量控制排污权交易云计算平台,在全国范围内首次实现环境管理联动机制创新,填补了全省排污权交易的空白。 减排效果好的企业还能“赚钱”。一位经营者算了笔账:3月份,企业剩余二氧化硫指标88千克、化学需氧量990千克、氨氮134千克,按照标准,挂网销售至少卖出5575.8元。据此估算,全年约可获利6.7万元。 据悉,市场化的产权交易已成为节能减排的主流方式之一。在倒逼企业的同时,还可能带来收益,企业治污减排的积极性在无形中得到提高。 多因素导致市场冷热不均 值得注意的是,类似重庆、胶州的火热场面其实并不普遍。 2015年底,环保部曾对11个试点省市展开过摸底。据调查结果,试点工作虽取得了一定进展,却存在初始排污权分配和出让定价方法差异大、交易在部分省份不活跃、部分企业积极性不足等多个问题。 内蒙古、浙江等约2/3的试点地区都曾出现不同程度的交易记录“断层”,有地区甚至连续数月未更新出让信息,意味着交易量为零。 上述情形,也发生在上海、北京等自主尝试推广的地区。例如,北京环境交易所自2008年5月挂牌至今,尚未在北京地区真正实施过交易。该所排污权交易中心的工作目前主要停留在研究阶段,实践也仅限于在哈尔滨市组织的二氧化硫交易。 “局面尴尬!”北京一位从事排污权交易工作的资深人士表示,由于北京的高排污园区基本搬迁或关停,排污权交易空间确实要小于其他工业大省。但更重要的,是因为缺乏相应的政策法规、交易制度,导致北京开展排污权交易“先天不足”,后续工作无据可循,必然也很难取得进展。 一位参与过重庆、浙江等地调研的环保部*则表示:“国家层面虽已出台相关指导文件,但并未制定明确具体的法规制度。已发布交易制度的地区也只是‘各自为政’,污染物指标、指导价格、交易范围等均为自行圈定,缺乏国家层面的统一监管。” 现行排污权交易通常分为一级、二级市场,前者在政府和企业间进行,如排污权初始分配、政府回购等,后者才是企业间的配额买卖。但部分地区交易多由政府主导,通过“拉郎配”促成。“无论是一级市场还是政府干预交易,都不能算真正意义上的市场化行为。部分地区行政色彩过浓,从而遏制了二级市场的活力。” 让企业真正成为交易主体 “十三五”环保规划中,提出“建立健全跨区域排污权交易市场”。环保部部长陈吉宁也曾表示,要在新的排污许可制实施过程中,探索更大区域和范围的排污权交易实践。该如何破局? 北京环境交易所排污权交易中心主任岳鹏对此认为,交易只是一种手段,*终目的在于让排污权反映环境资源的经济价值,引导企业自主选择、治污减排。但同时,也不能过度炒作偏离排污权的基本价值,给企业造成负担,挫伤其交易积极性。 在上述环保部*看来,只有让企业真正成为交易主体,二级市场才能活跃起来,发挥控制污染和降低社会总减排成本的作用。“排污权交易并非天然形成的市场,而由人为创建。这就离不开从国家到各省市的制度保障、统一监管,政府作用因此不可少。同时,既然作为市场化行为,真正的主体应该是交易企业双方,还需明确政府的职责和边界,把握好参与的‘度’。” 对此,重庆市环保局负责人举例称,当地引入了基准价交易、竞价交易、挂牌交易、大宗交易等多种模式,在降低成本、提高效率的同时,妥善处理政府和企业、一级和二级市场之间的关系。市环保局负责监督管理、区县环保局齐抓共管,交易全权由重庆资源与环境交易所组织实施,企业可根据实际情况选择参与。 “要营造成熟统一、冷热均匀的市场,就得结束当前碎片化的格局,结束只试点没升级的局面,在国家层面进行顶层设计,引入统一标准、统一规范。同时,培育开放市场,鼓励同类产业间的竞争性交易,实现发展与治污双赢。”西南政法大学政治与公共管理学院副教授和静钧说。

用市场的手段深入推进治污减排,正是排污权交易的意义所在。在众多业界人士看来,经过近10年来的试点,11个试点地区在取得积极成效的同时,也为我国下一步深入推进排污权有偿使用与交易积累了经验。但如今各地交易市场不活跃,企业“惜售”问题仍是排污权交易的发展壁垒。 重视环保,重视生态建设,离不开企业排污的改革。相较于过去,企业要新上生产线、扩大产能,只要通过环评就能直接上马,执行排污权交易制度后,多了一道关卡——买不到排污权就不能进行环评,新生产线、新项目不能开工。事实上,排污权交易制度作为生态文明体制建设的重要市场化手段,已在我国试点多年。 所谓排污权交易,即指在一定区域内,在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下,内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量,从而达到减少排污量、保护环境的目的。从2007年以来,国务院有关部门先后批复了天津、河北、内蒙古、重庆、江苏、浙江、陕西等11个省市开展排污权有偿使用和交易试点,旨在通过发挥价格杠杆促进减排。 “近年来,除了这11个试点省区市外,福建、广东、青海等多个省份也主动开展排污权试点工作。”福建省环境科学研究院副院长杨长胜指出。开展排污权初始权核定和排污权交易制度后,企业处于成本控制的考虑,会减少污染排放,而执行这项制度的*终目的是在全社会形成资源有价的共识:节能降耗排放从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为,企业从“要我减排”转变为“我要减排”。 而让市场定价,发挥企业的作用,实际上也是发挥市场的作用。随着各地排污权交易相关工作的推进,排污权交易量有所增加,但仍存在交易市场冷清,企业购买意愿不强等问题。环保部此前对11个试点排污权有偿使用和交易的省份进行调查摸底时发现,排污权有偿使用和交易试点的边界、条件不清晰,初始排污权分配和出让定价方法差异大,排污权交易在试点省份并不活跃,部分企业参与积极性不足等问题。 据中国能源报纸近日报道,除重庆、山西等少数地区外,天津、河北等约2/3试点省市的表现并不尽如人意,市场明显冷热不均。众多环保*指出,现行排污权交易通常分为一级、二级市场,前者在政府和企业间进行,如排污权初始分配、政府回购等,后者才是企业间的配额买卖。但部分地区交易多由政府主导,通过“拉郎配”促成。“无论是一级市场还是政府干预交易,都不能算真正意义上的市场化行为。” 也正因此,“很多地方的排污权交易不是一个完全的市场行为,而是在环保部门协调下进行的,行政色彩浓。”湖北省宜昌市一位基层环保局的工作人员直言。省与省、市与市之间的排污权实施对象、实施范围、交易基准价格、交易方式、有效期、行业限制、流域限制等,往往都不一样,政策难以衔接,流通不够顺畅,导致交易市场碎片化。 未来政策和试点工作可能做何调整?“只有打破地区间的壁垒,实现全国一盘棋,排污权才能在不同的区域根据当地的实际情况进行调配。”福建师范大学环境科学与工程学院教授甘晖说。破解排污权交易叫好不叫座难题,需要从加强立法保障、强化执法监管、推进排污权市场化交易、形成合理价格机制等方面对症下药,彻底扭转企业“违法成本低、守法成本高”的局面。 与此同时,排污权交易还应像碳交易一样建立起全国统一的排污权交易市场,破除行政区域阻隔。此外,业界普遍认为,培育开放市场,鼓励同类产业间的竞争性交易,实现发展与治污双赢。

“要营造成熟统一、冷热均匀的市场,就得结束当前碎片化的格局,结束只试点没升级的局面,在国家层面进行顶层设计,引入统一标准、统一规范。同时,培育开放市场,鼓励同类产业间的竞争性交易,实现发展与治污双赢。”西南政法大学政治与公共管理学院副教授和静钧说。

“局面尴尬!”北京一位从事排污权交易工作的资深人士向记者表示,由于北京的高排污园区基本搬迁或关停,排污权交易空间确实要小于其他工业大省。但更重要的,是因为缺乏相应的政策法规、交易制度,导致北京开展排污权交易“先天不足”,后续工作无据可循,必然也很难取得进展。

北京环境交易所排污权交易中心主任岳鹏对此认为,交易只是一种手段,最终目的在于让排污权反映环境资源的经济价值,引导企业自主选择、治污减排。但同时,也不能过度炒作偏离排污权的基本价值,给企业造成负担,挫伤其交易积极性。

减排效果好的企业还能“赚钱”。一位经营者算了笔账:3月份,企业剩余二氧化硫指标88千克、化学需氧量990千克、氨氮134千克,按照标准,挂网销售至少卖出5575.8元。据此估算,全年约可获利6.7万元。

一位参与过重庆、浙江等地调研的环保部专家则表示:“国家层面虽已出台相关指导文件,但并未制定明确具体的法规制度。已发布交易制度的地区也只是‘各自为政’,污染物指标、指导价格、交易范围等均为自行圈定,缺乏国家层面的统一监管。”

倒逼企业主动治污减排

对此,重庆市环保局负责人向记者举例称,当地引入了基准价交易、竞价交易、挂牌交易、大宗交易等多种模式,在降低成本、提高效率的同时,妥善处理政府和企业、一级和二级市场之间的关系。市环保局负责监督管理、区县环保局齐抓共管,交易全权由重庆资源与环境交易所组织实施,企业可根据实际情况选择参与。

记者查阅发现,内蒙古、浙江等约2/3的试点地区都曾出现不同程度的交易记录“断层”,有地区甚至连续数月未更新出让信息,意味着交易量为零。

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